by José Ramón Pérez/El Confidencial
The European Union has managed to reduce inequalities between its member states thanks to cohesion policies. Countries such as Poland, coming from far behind, have achieved significant convergence with the rest of the Union in just two decades.
However, as these gaps between countries narrow, internal imbalances between regions are becoming more pronounced. Across Europe, economic growth is concentrated in a few urban areas, while many rural regions and medium-sized cities remain stagnant.
The European Commission defines the development trap as the moment when a region stagnates and stops advancing compared to its own past, the rest of the country, and Europe as a whole. This situation generates a feeling of abandonment among the population of these territories, who consider themselves ignored by public policies.
Economic theory holds that capital concentrates where there is greater potential and spreads to its surroundings. The reality in Europe shows that this is not always the case. For example, Paris absorbs resources from all over France, while cities such as Orléans barely benefit.
According to Andrés Rodríguez-Pose, professor of Economic Geography at the London School of Economics, focusing solely on large metropolises is like trying to fly a plane with a single engine: not all the potential is exploited and many territories with development capacity are forgotten.
Forgotten Europe
The pitfalls of development create a vicious circle. The longer a region remains stagnant, the further it sinks. The deterioration of basic services—education, healthcare, and transport—and the lack of job opportunities fuel social frustration, which strengthens Eurosceptic parties.
“In almost all European countries, economic activity is extremely concentrated in the most important cities, usually the capitals, widening the gap with the rest of the territory,” explains Rodríguez-Pose. This imbalance causes a brain drain to the most dynamic urban centers, while the regions of origin age and lose population.
The phenomenon draws a map of internal borders that goes beyond the classic north-south divide. There is no single cause or clear culprit; each region stagnates for different reasons. In some, weak governance weighs heavily; in others, inefficiency in innovation, lack of specialization, skill mismatches, or the deterioration of basic services over time are to blame.
Avoiding these pitfalls requires perseverance, public-private collaboration, and effective co-governance. When institutional quality is low and coordination between administrations fails, European investments lose their impact. The economy weakens and social benefits evaporate.
“This gap goes beyond the traditional north-south or east-west divisions, which have lost relevance in many European countries,” adds Rodríguez-Pose. Trapped regions are spread across the European Union. Most of Italy, the Paris area and eastern France, and some regions of Croatia and Greece show pronounced stagnation. Even in very dynamic countries there are trapped regions, such as the Midlands in Ireland.
In Eastern Europe, this phenomenon is reflected in “rural ghettos.” “These are large areas with tens of thousands of inhabitants who are cut off from employment, education, and essential services. In these areas, life expectancy can be up to ten years lower than in the more prosperous parts of the country,” says László Andor, former European Commissioner for Employment and Secretary-General of the European Foundation for Progressive Studies.
The lack of opportunities particularly affects those at risk of poverty or social exclusion. “Vulnerable families are trapped in a cycle of low income, poor housing, and higher relative spending on food and energy, which exacerbates inequalities and limits their opportunities for development,” explains Carlos Susías, president of the European Anti-Poverty Network (EAPN).
Fuel for the extremists
Experts say that falling into a development trap is “possibly the strongest driver behind rising discontent and growing support for Eurosceptic voting in European regions.” Areas that were once prosperous but are now in economic decline, with aging populations and high levels of immigration, show a greater tendency to support Eurosceptic political options.
“The lack of support for lagging regions is driving the growth of right-wing populist parties, which channel economic discontent toward migrants, fueling xenophobia and deepening rejection of the European Union,” says Andor. National policies, far removed from local realities, have distanced voters from traditional parties.
Once a minority, Eurosceptic parties—both hardline and soft—have seen their electoral support skyrocket since the financial crisis. In 2022, they won 27% of the vote. In the European Parliament, the three radical right-wing groups—European Conservatives and Reformists, Patriots for Europe, and Europe of Sovereign Nations—have a total of 187 seats, just one less than the European People's Party.
The far right governs in three countries—Italy, Hungary and Finland—and is the leading force in France, the Netherlands and Austria and the second largest in Germany and Portugal. “Governments led by anti-establishment parties rarely produce positive results in the medium or long term. Their management tends to reduce expected economic growth by between 10% and 12%, negatively affecting employment, productivity, innovation, and scientific research,” says Rodríguez-Pose.
Even without reaching government, their agendas generate strong polarization. “The debate on immigration that exists today could not even have been imagined by extreme parties ten years ago,” he adds.
Support for these parties is higher in less developed and transition regions (34%) than in more developed regions (22%), although the latter opt more for “hardline” Eurosceptics (15% versus 9%).
The European shift in cohesion
Cohesion policy and regional funds are key tools for counteracting these dynamics. Jacques Delors, president of the European Commission between 1985 and 1995, strengthened them to ensure that peripheral regions contributed to shared growth, consolidating the economic and political integration of the EU.
The European Commission is now preparing a profound shift in the architecture of cohesion policies with the budget for 2028-2034. It plans to merge the Common Agricultural Policy (CAP) and cohesion funds into a single financial block, with 27 national plans replacing regional programs.
In practice, this means nationalizing cohesion policy. The power to decide which projects to finance and how to set priorities will fall to the states, reducing the influence of regions and local actors. “If the Ministry of Finance decides everything, it amounts to a covert constitutional reform” warns Serafín Pazos-Vidal, an expert in rural and territorial development at the think tank European Association for Innovation in Local Development (AEIDL).
In addition, the merger of agricultural and cohesion funds creates competition for financial resources. Long-term structural investments could be displaced by more immediate or politically profitable objectives. “Whoever governs Spain in 2027 will have a historic opportunity: to commit to rural and territorial development or to allocate funds to other priorities,” acknowledges Pazos-Vidal.
This change of course coincides with a period of global transformation, marked by geopolitical fragmentation, wars, the deglobalization of value chains, and the emergence of artificial intelligence. The European Commission is committed to strengthening competitiveness against the United States and China in sectors where it is at a disadvantage, such as semiconductors and AI, rather than strengthening its regional innovation ecosystems.
As a result, less developed territories could be left behind, without receiving the necessary impetus to escape their respective development traps. “This creates a huge political problem. Some will ask: if we don't take advantage of the potential of the regions, why are we in the Union?” reflects Rodríguez-Pose.
A three-speed Europe
Until now, cohesion policy has had a history of success, albeit uneven depending on the region and the period. The World Bank describes it as the greatest “convergence machine” in the modern world. In five of its seven enlargements, the Union incorporated countries with below-average levels of development, which were integrated thanks to this mechanism. Since the late 1980s, it has invested more than €1 trillion in cohesion, which currently represents a third of the EU budget.
“In Spain and Portugal, these funds were essential for modernizing infrastructure and connecting territories. However, much of the investment focused on physical works rather than key areas for future competitiveness, creating imbalances that still limit their development,” acknowledges Rodríguez-Pose.
While Eastern European countries are converging rapidly, Southern Europe has remained stagnant since the 2008 crisis. The possible enlargement to 36 members—the Western Balkans, Moldova, Georgia, and Ukraine—would profoundly alter the political, institutional, and financial balance of the EU, forcing it to reform its institutions, decision-making rules, and budgetary framework.
“Ukraine would absorb a very significant part of the aid,” Andor acknowledges. Bruegel estimates that Italy and Spain would lose around €9 billion each, although the overall economic boost could offset this loss.
Without strengthening investment in less developed and border regions, the EU could fragment into a “three-speed” space: a competitive north, a dependent south, and an east in reconstruction. This gap threatens economic cohesion and fuels Euroscepticism.
The right to stay
“Our goal is clear: we want prosperous, sustainable, and inclusive regions and cities, so that everyone has the right to stay in the place they call home,” said European Commission President Ursula von der Leyen in November 2024.
In asserting the “right to stay,” Brussels took up one of the central ideas of the Letta report, which places the “freedom to remain” on the same level as freedom of movement as a principle of territorial cohesion in the EU. "The Single Market must empower citizens, not create circumstances that force them to move in order to prosper. Free movement is a valuable asset, but it must be a choice, not a necessity,“ the text states.
The challenge now is to make it a reality. "We seek to make it a principle backed by enforceable rights, investment in economic development, and funding aligned with basic service needs" explains Pazos-Vidal.
There are different approaches: southern Europe focuses on rural depopulation; Eastern Europe prioritizes stemming the brain drain; and the Scandinavian countries apply smart contraction, accompanying the gradual abandonment of certain areas.
The lack of coordination between paradigms limits their effectiveness. “Recognizing this right implies assuming its economic and social cost. It is not enough to lament inequality; active policies must be implemented that allow people to stay with real guarantees of well-being and opportunities,” Pazos-Vidal emphasizes.
Methodology
For this investigation, a combination of statistical data, official reports, academic studies, policy publications, and interviews with experts from EU institutions, regional policymakers, academics, and former high-ranking EU officials was used to ensure a comprehensive and evidence-based analysis.
Key sources include the Eurostat statistical portal, the Ninth Report on Economic, Social, and Territorial Cohesion, and the Global Data Lab.
Additionally, several working papers were consulted, including The Geography of EU Discontent and the Regional Development Trap (Andrés Rodríguez-Pose, Lewis Dijkstra, Hugo Poelman), Unequal Europe: Tackling Regional Disparities in the EU (Björn Hacker), and the Final Report on the Future of Cohesion Policy: "Forging a Sustainable Future Together: Cohesion for a Competitive and Inclusive Europe". Relevant publications, such as What Enlargement Could Imply for the European Union’s Budget by Bruegel, were also analyzed to provide context and support for the findings.
This methodological approach allowed for a multi-dimensional understanding of regional disparities and cohesion policies within the European Union, combining quantitative data, qualitative insights from interviews, and expert analysis with policy evaluations.
The datasets produced during the investigation can be accessed here.
This article was written for ChatEurope by El Confidencial in collaboration with the European Data Journalism Network and is released under a CC BY-SA 4.0 licence.
Ces traductions/sous-titres/voix-off ont été générés à l'aide de lIA, sans vérification humaine, et sont proposées "telles quelles", comme indiqué dans les "Conditions générales dutilisation".
par José Ramón Pérez/El Confidencial
L'Union européenne est parvenue à réduire les inégalités entre ses États membres grâce aux politiques de cohésion. Des pays comme la Pologne, qui venaient de loin, ont atteint une convergence significative avec le reste de l'Union en seulement deux décennies.
Cependant, alors que les écarts entre les pays se réduisent, les déséquilibres internes entre les régions s'accentuent. Dans toute l'Europe, la croissance économique est concentrée dans quelques zones urbaines, tandis que de nombreuses régions rurales et villes moyennes stagnent.
La Commission européenne définit le piège du développement comme le moment où une région stagne et cesse de progresser par rapport à son propre passé, au reste du pays et à l'Europe dans son ensemble. Cette situation génère un sentiment d'abandon chez les populations de ces territoires, qui se considèrent comme ignorées par les politiques publiques.
La théorie économique veut que le capital se concentre là où il y a le plus de potentiel et qu'il s'étende à son environnement. La réalité européenne montre que ce n'est pas toujours le cas. Par exemple, Paris absorbe les ressources de toute la France, alors que des villes comme Orléans n'en profitent guère.
Selon Andrés Rodríguez-Pose, professeur de géographie économique à la London School of Economics, se concentrer uniquement sur les grandes métropoles revient à essayer de piloter un avion avec un seul moteur : tout le potentiel n'est pas exploité et de nombreux territoires ayant une capacité de développement sont oubliés.
L'Europe oubliée
Les écueils du développement créent un cercle vicieux. Plus une région stagne, plus elle s'enfonce. La dégradation des services de base - éducation, santé, transports - et le manque d'opportunités d'emploi alimentent la frustration sociale, ce qui renforce les partis eurosceptiques.
"Dans presque tous les pays européens, l'activité économique est extrêmement concentrée dans les villes les plus importantes, généralement les capitales, ce qui creuse l'écart avec le reste du territoire", explique M. Rodríguez-Pose. Ce déséquilibre provoque une fuite des cerveaux vers les centres urbains les plus dynamiques, tandis que les régions d'origine vieillissent et perdent de la population.
Ce phénomène dessine une carte des frontières intérieures qui va au-delà de la classique fracture nord-sud. Il n'y a pas de cause unique ou de coupable clair ; chaque région stagne pour des raisons différentes. Dans certaines, la faiblesse de la gouvernance pèse lourd ; dans d'autres, c'est l'inefficacité de l'innovation, le manque de spécialisation, l'inadéquation des compétences ou la détérioration des services de base au fil du temps qui sont à blâmer.
Pour éviter ces écueils, il faut de la persévérance, une collaboration entre les secteurs public et privé et une gouvernance efficace. Lorsque la qualité institutionnelle est faible et que la coordination entre les administrations échoue, les investissements européens perdent leur impact. L'économie s'affaiblit et les avantages sociaux s'évaporent.
"Ce fossé va au-delà des divisions traditionnelles nord-sud ou est-ouest, qui ont perdu de leur pertinence dans de nombreux pays européens", ajoute M. Rodríguez-Pose. Les régions piégées sont réparties dans toute l'Union européenne. La majeure partie de l'Italie, la région parisienne et l'est de la France, ainsi que certaines régions de Croatie et de Grèce connaissent une stagnation prononcée. Même dans les pays très dynamiques, il existe des régions piégées, comme les Midlands en Irlande.
En Europe de l'Est, ce phénomène se traduit par des "ghettos ruraux". "Il s'agit de vastes zones comptant des dizaines de milliers d'habitants qui sont coupés de l'emploi, de l'éducation et des services essentiels. Dans ces zones, l'espérance de vie peut être inférieure de dix ans à celle des régions plus prospères du pays", explique László Andor, ancien commissaire européen à l'emploi et secrétaire général de la Fondation européenne d'études progressistes.
Le manque d'opportunités affecte particulièrement les personnes menacées de pauvreté ou d'exclusion sociale. "Les familles vulnérables sont prises au piège dans un cycle de faibles revenus, de mauvais logements et de dépenses relatives plus élevées pour l'alimentation et l'énergie, ce qui exacerbe les inégalités et limite leurs possibilités de développement", explique Carlos Susías, président du Réseau européen de lutte contre la pauvreté (EAPN).
Du carburant pour les extrémistes
Selon les experts, tomber dans le piège du développement est "probablement le principal moteur de la montée du mécontentement et du soutien croissant au vote eurosceptique dans les régions européennes". Les régions autrefois prospères mais aujourd'hui en déclin économique, avec des populations vieillissantes et des niveaux d'immigration élevés, ont davantage tendance à soutenir les options politiques eurosceptiques.
"Le manque de soutien aux régions en retard favorise la croissance des partis populistes de droite, qui canalisent le mécontentement économique vers les migrants, alimentant la xénophobie et renforçant le rejet de l'Union européenne", explique M. Andor. Les politiques nationales, très éloignées des réalités locales, ont éloigné les électeurs des partis traditionnels.
Autrefois minoritaires, les partis eurosceptiques - qu'ils soient durs ou mous - ont vu leur soutien électoral grimper en flèche depuis la crise financière. En 2022, ils ont obtenu 27 % des voix. Au Parlement européen, les trois groupes de droite radicale - Conservateurs et réformistes européens, Patriotes pour l'Europe et Europe des nations souveraines - disposent d'un total de 187 sièges, soit un de moins que le Parti populaire européen.
L'extrême droite gouverne dans trois pays - l'Italie, la Hongrie et la Finlande - et est la première force en France, aux Pays-Bas et en Autriche, et la deuxième en Allemagne et au Portugal. "Les gouvernements dirigés par des partis anti-establishment produisent rarement des résultats positifs à moyen ou long terme. Leur gestion tend à réduire la croissance économique attendue de 10 à 12 %, ce qui a des répercussions négatives sur l'emploi, la productivité, l'innovation et la recherche scientifique", explique M. Rodríguez-Pose.
Même sans atteindre le gouvernement, leurs programmes génèrent une forte polarisation. "Le débat sur l'immigration qui existe aujourd'hui n'aurait même pas pu être imaginé par les partis extrêmes il y a dix ans", ajoute-t-il.
Le soutien à ces partis est plus élevé dans les régions moins développées et en transition (34 %) que dans les régions plus développées (22 %), bien que ces dernières optent davantage pour des eurosceptiques "purs et durs" (15 % contre 9 %).
Le virage européen en matière de cohésion
La politique de cohésion et les fonds régionaux sont des outils clés pour contrer cette dynamique. Jacques Delors, président de la Commission européenne entre 1985 et 1995, les a renforcés pour que les régions périphériques contribuent à une croissance partagée, consolidant ainsi l'intégration économique et politique de l'UE.
La Commission européenne prépare aujourd'hui un changement profond de l'architecture des politiques de cohésion avec le budget 2028-2034. Elle prévoit de fusionner la politique agricole commune (PAC) et les fonds de cohésion en un seul bloc financier, les 27 plans nationaux remplaçant les programmes régionaux.
En pratique, cela signifie la nationalisation de la politique de cohésion. Le pouvoir de décider quels projets financer et comment fixer les priorités reviendra aux États, ce qui réduira l'influence des régions et des acteurs locaux. "Si le ministère des finances décide de tout, cela équivaut à une réforme constitutionnelle déguisée", prévient Serafín Pazos-Vidal, expert en développement rural et territorial au sein du groupe de réflexion European Association for Innovation in Local Development (AEIDL).
En outre, la fusion des fonds agricoles et de cohésion crée une concurrence pour les ressources financières. Les investissements structurels à long terme pourraient être remplacés par des objectifs plus immédiats ou politiquement plus rentables. "La personne qui gouvernera l'Espagne en 2027 aura une opportunité historique : s'engager en faveur du développement rural et territorial ou allouer des fonds à d'autres priorités", reconnaît M. Pazos-Vidal.
Ce changement de cap coïncide avec une période de transformation mondiale, marquée par la fragmentation géopolitique, les guerres, la démondialisation des chaînes de valeur et l'émergence de l'intelligence artificielle. La Commission européenne s'est engagée à renforcer la compétitivité face aux États-Unis et à la Chine dans des secteurs où elle est désavantagée, comme les semi-conducteurs et l'IA, plutôt que de renforcer ses écosystèmes régionaux d'innovation.
En conséquence, les territoires moins développés pourraient être laissés pour compte, sans recevoir l'impulsion nécessaire pour sortir de leurs pièges de développement respectifs. "Cela crée un énorme problème politique. Certains demanderont : si nous ne tirons pas parti du potentiel des régions, pourquoi sommes-nous dans l'Union ?", réfléchit M. Rodríguez-Pose.
Une Europe à trois vitesses
Jusqu'à présent, la politique de cohésion a connu un succès historique, bien qu'inégal selon les régions et les périodes. La Banque mondiale la décrit comme la plus grande "machine à convergence" du monde moderne. Lors de cinq de ses sept élargissements, l'Union a incorporé des pays dont le niveau de développement était inférieur à la moyenne et qui ont été intégrés grâce à ce mécanisme. Depuis la fin des années 1980, elle a investi plus de 1 000 milliards d'euros dans la cohésion, ce qui représente actuellement un tiers du budget de l'UE.
"En Espagne et au Portugal, ces fonds ont été essentiels pour moderniser les infrastructures et relier les territoires. Cependant, une grande partie de l'investissement s'est concentrée sur des travaux physiques plutôt que sur des domaines clés pour la compétitivité future, créant des déséquilibres qui limitent encore leur développement", reconnaît Mme Rodríguez-Pose.
Alors que les pays d'Europe de l'Est convergent rapidement, l'Europe du Sud stagne depuis la crise de 2008. L'éventuel élargissement à 36 membres - Balkans occidentaux, Moldavie, Géorgie et Ukraine - modifierait profondément l'équilibre politique, institutionnel et financier de l'UE, l'obligeant à réformer ses institutions, ses règles de prise de décision et son cadre budgétaire.
"L'Ukraine absorberait une part très importante de l'aide", reconnaît M. Andor. Bruegel estime que l'Italie et l'Espagne perdraient environ 9 milliards d'euros chacune, même si l'élan économique global pourrait compenser cette perte.
Si l'on ne renforce pas les investissements dans les régions moins développées et frontalières, l'UE pourrait se fragmenter en un espace "à trois vitesses" : un nord compétitif, un sud dépendant et un est en reconstruction. Ce fossé menace la cohésion économique et alimente l'euroscepticisme.
Le droit de rester
"Notre objectif est clair : nous voulons des régions et des villes prospères, durables et inclusives, afin que chacun ait le droit de rester là où il habite", a déclaré la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, en novembre 2024.
En affirmant le "droit de rester", Bruxelles a repris l'une des idées centrales du rapport Letta, qui place la "liberté de rester" au même niveau que la liberté de circulation en tant que principe de cohésion territoriale dans l'UE. "Le marché unique doit donner aux citoyens les moyens d'agir, et non créer des circonstances qui les obligent à se déplacer pour prospérer. La libre circulation est un atout précieux, mais elle doit être un choix et non une nécessité", précise le texte.
Il s'agit maintenant de faire de ce principe une réalité. "Nous cherchons à en faire un principe soutenu par des droits exécutoires, des investissements dans le développement économique et un financement aligné sur les besoins en services de base", explique Mme Pazos-Vidal.
Il existe différentes approches : l'Europe du Sud se concentre sur l'exode rural, l'Europe de l'Est donne la priorité à la lutte contre la fuite des cerveaux et les pays scandinaves appliquent une contraction intelligente, accompagnant l'abandon progressif de certaines zones.
Le manque de coordination entre les paradigmes limite leur efficacité. "Reconnaître ce droit implique d'en assumer le coût économique et social. Il ne suffit pas de se lamenter sur les inégalités, il faut mettre en œuvre des politiques actives qui permettent de rester avec de réelles garanties de bien-être et d'opportunités", souligne M. Pazos-Vidal.
Méthodologie
Pour cette enquête, une combinaison de données statistiques, de rapports officiels, d'études universitaires, de publications politiques et d'entretiens avec des experts des institutions de l'UE, des décideurs politiques régionaux, des universitaires et d'anciens hauts fonctionnaires de l'UE a été utilisée afin de garantir une analyse complète et fondée sur des preuves.
Les principales sources sont les suivantes Eurostat le portail statistique d'Eurostat, le neuvième rapport sur la cohésion économique, sociale et territorialeet le Global Data Lab.
En outre, plusieurs documents de travail ont été consultés, notamment The Geography of EU Discontent and the Regional Development Trap (Andrés Rodríguez-Pose, Lewis Dijkstra, Hugo Poelman), Unequal Europe : Tackling Regional Disparities in the EU (Björn Hacker), et le Rapport final sur l'avenir de la politique de cohésion: "Forger ensemble un avenir durable : La cohésion pour une Europe compétitive et inclusive". Des publications pertinentes, telles que What Enlargement Could Imply for the European Union's Budget de Bruegel, ont également été analysées pour fournir un contexte et un soutien aux résultats.
Cette approche méthodologique a permis une compréhension multidimensionnelle des disparités régionales et des politiques de cohésion au sein de l'Union européenne, en combinant des données quantitatives, des idées qualitatives tirées d'entretiens et des analyses d'experts avec des évaluations de politiques.
Les ensembles de données produits au cours de l'enquête sont accessibles ici.
Cet article a été rédigé pour ChatEurope par El Confidencial en collaboration avec le Réseau européen de journalisme de données et est publié sous la licence CC BY-SA 4.0 licence.
